El concejal andalucista, Ángel Villar, entregó un informe con la fundamentación constitucional para que La Línea de la Concepción pueda erigirse en Ciudad Autónoma ,que dio en mano a los asistentes a la reunión de la Mesa de Trabajo del pasado día 4 de diciembre, en la que se trató la iniciativa.
"Hacemos público el documento toda vez que, transcurridos más de un mes desde que el día 20 de diciembre el alcalde trasladara a la Mesa de Trabajo su incipiente propuesta, nadie, excepción hecha de los andalucistas, ha presentado informe, ni favorable ni desfavorables en cuanto a la su viabilidad, más allá del cruce de manifestaciones públicas habituales, cuando no se tienen ni argumentos ni voluntad de llevar a cabo la idea", manifestó Villar.
A continuación se reproduce el documento que entregó el edil:
El art. 2 CE establece:
“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.”
Este artículo reconoce, pues, que las regiones y nacionalidades que integran España son titulares de un derecho a la Autonomía. Sin embargo, no relaciona cuáles son las regiones y nacionalidades que existen en España, un hecho que ha sido repetidamente señalado por la doctrina constitucionalista, habiéndose recomendado en diversas ocasiones que en una posible reforma constitucional debería haberse incluido una relación minuciosa, detallada y cerrada de cuáles son esos entes territoriales. Sin embargo, cuando se redactó la Constitución no estaba demasiado claro cuántas Comunidades Autónomas podrían constituirse, por los que el constituyente lo dejó conscientemente abierto. Había en ese momento varias cuestiones abiertas: ¿Formarían el País Vasco y Navarra una o dos Comunidades Autónomas? ¿Cómo se organizaría el extenso antiguo Reino de Castilla? ¿Castilla la Vieja, Castilla la Nueva y León? ¿Se integrarían Ceuta y Melilla en Andalucía?
En definitiva, este carácter abierto del art. 2 CE precisaba de un desarrollo posterior que tampoco el Titulo VIII de la Constitución vendría a aclarar del todo. En efecto, el art. 143 es el que tendría que especificar como se habrían de constituir en Comunidades Autónomas dichas nacionalidades y regiones que de forma indeterminada crea el art. 2 CE como titulares del derecho a la autonomía. Pero el art. 143 también lo deja muy abierto cuando atribuye a las provincias y los municipios la potestad de poner en marcha la iniciativa autonómica:
“1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.
2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.”
Por otra parte, el art. 151 CE venía a establecer un procedimiento especial para que las nacionalidades o regiones que lo desearan pudieran constituirse en Comunidades Autónomas para alcanzar el máximo techo competencial de una manera más rápida que las que hubieran optado por la vía del art. 143 CE. Dice el art. 151:
“1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.”
Precisamente fue Andalucía la única nacionalidad que utilizó esta vía del art. 151 CE superando todos los complejos y difíciles requisitos establecidos en este artículo.
Sin embargo, y dado que el constituyente había dejado en manos de provincias y municipios la configuración del mapa autonómico, también incluyó un artículo que vendría a funcionar como válvula de seguridad para el caso de que hubiera algún territorio que se mostrara reacio a participar en el nuevo modelo de Estado, o hubiera necesidad de alterar voluntades. Para ello se incluyó el art. 144 CE que dice:
“Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:
a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143.
b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.
c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.”
Pues bien, este artículo que posiblemente el constituyente no imaginó que fuera preciso utilizar, ha tenido un amplio recorrido y ha sido pieza esencial para cerrar el mapa autonómico español:
- El párrafo a) fue utilizado para constituir la Comunidad Autónoma de Madrid, que no superaba el ámbito de una provincia y que, a diferencia de Asturias, las Islas Baleares o Navarra, no gozaba de la “entidad regional histórica” que vienen exigida por el art. 143 CE. La Ley Orgánica 6/1982, de 7 de julio, autorizó a la provincia de Madrid, por razones de interés nacional, para constituirse en Comunidad Autónoma.
- El párrafo b) se redactó pensando expresamente en los casos especiales de Ceuta y Melilla, las llamadas plazas de soberanía antes de la aprobación de la Constitución, y que no estaban integradas en ninguna provincia. Y efectivamente, las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, ambas de 13 de marzo, aprobaron los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, que vinieron a cerrar el Estado de las Autonomías.
- Finalmente, el párrafo c) se utilizó en dos ocasiones. La primera para sustituir la iniciativa autonómica de Almería que en el referéndum de ratificación autonómica de la vía del art. 151 no alcanzó la mayoría absoluta del censo electoral (aunque los votos a favor de la autonomía fueron 119.550 y los votos en contra 11.450). La Ley Orgánica 13/1980, de 16 de diciembre, sustituyó por motivos de interés nacional dicha iniciativa autonómica. El segundo caso fue el de Segovia, cuya Diputación Provincial y la mayoría de sus municipios iniciaron el procedimiento para constituirse en Comunidad Autónoma uniprovincial. La Ley Orgánica 5/1983, de 1 de marzo, por motivos de interés nacional incorporó a Segovia a la Comunidad Autónoma de Castilla-León.
Cerrado, pues el mapa del Estado de las Autonomías, sobre la viabilidad, en el marco de la Constitución de 1978, de su alteración con el objetivo de convertir a este municipio en Comunidad Autónoma, hay que tener en cuenta los siguientes elementos de juicio:
1.- Como ya se ha señalado, la CE no establece una relación cerrada de Comunidades Autónomas. En este sentido, juega, como reiteradamente ha venido señalando la doctrina, el llamado “principio dispositivo”: ni todas las provincias venían obligadas a constituirse en Comunidades Autónomas, ni existía una obligación predeterminada a integrarse en una u otra Comunidad Autónoma. El tiempo verbal utilizado por el art. 143 es claro: “las provincias … podrán acceder a su autogobierno…” Siendo pues de naturaleza dispositiva la norma creada por el constituyente, lo que también es obvio es que el legislador postconstitucional optó decididamente, como hemos visto al analizar la aplicación del art. 144, por cerrar el mapa autonómico incluyendo en él a todo el territorio español.
2.- Aclarado esto, debemos plantearnos a continuación si ese diseño territorial perfeccionado entre 1979 y 1995 es definitivo o puede ser alterado.
Hay una evidente posibilidad de alteración recogida en la Disposición Transitoria Cuarta CE cuando regula la posibilidad de que Navarra se incorpore a la Comunidad Autónoma del País Vasco:
“En el caso de Navarra, y a efectos de su incorporación al Consejo General Vasco o al régimen autonómico vasco que le sustituya, en lugar de lo que establece el artículo 143 de la Constitución, la iniciativa corresponde al Órgano Foral competente, el cual adoptará su decisión por mayoría de los miembros que lo componen. Para la validez de dicha iniciativa será preciso, además, que la decisión del Órgano Foral competente sea ratificada por referéndum expresamente convocado al efecto, y aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos.”
El propio Estatuto de Autonomía del País Vasco recoge esta previsión constitucional en su art. 2:
“1. Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, así como Navarra, tienen derecho a formar parte de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
2. El territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco quedará integrado por los Territorios Históricos que coinciden con las provincias, en sus actuales límites, de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, así como la de Navarra, en el supuesto de que esta última decida su incorporación de acuerdo con el procedimiento establecido en la disposición transitoria cuarta de la Constitución.”
Pero también el art. 8 de esta Estatuto, pensando en el Condado de Treviño, enclave burgalés en el interior de Álava y algún caso similar en Vizcaya, plantea similar cuestión:
“Podrán agregarse a la Comunidad Autónoma del País Vasco otros territorios o
municipios que estuvieran enclavados en su totalidad dentro del territorio de la misma, mediante el cumplimiento de los requisitos siguientes:
a) Que soliciten la incorporación el Ayuntamiento o la mayoría de los Ayuntamientos interesados, y que se oiga a la Comunidad o provincia a la que pertenezcan los Territorios o Municipios a agregar.
b) Que lo acuerden los habitantes de dicho Municipio o Territorio mediante referéndum expresamente convocado, previa la autorización competente al efecto y aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos.
c) Que los aprueben el Parlamento del País Vasco y, posteriormente, las Cortes
Generales del Estado, mediante Ley Orgánica.”
En definitiva, las modificaciones de los límites territoriales de las Comunidades Autónomas no parecen ajenas, prima facie, ni al constituyente ni al legislador, pues hemos podido comprobar la existencia de previsiones legales a esos efectos.
3.- Ahora bien, hasta la fecha el Tribunal Constitucional sólo se ha pronunciado en relación con la reversibilidad del proceso autonómico en un solo caso. Se trata de la STC 89/1984, de 28 de septiembre, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por determinados senadores contra el Estatuto de Autonomía de Castilla-León. Los recurrentes afirmaban que la provincia de León dispone de entidad regional histórica en el sentido del art. 143.1 de la Constitución, pidiendo al Tribunal que dictase Sentencia “por la que se declare inconstitucional la integración de León en la Comunidad Castilla y León, debiéndose dejar sin efectos todas las menciones del Estatuto a esta provincia.” La cuestión trae su origen en el acuerdo de 13 de enero de 1983 de la Diputación Provincial de León revocando el de 16 de abril de 1980 que acordaba iniciar el proceso de constitución de la Comunidad Autónoma de Castilla-León por la vía del art. 143 CE. Pues bien, el Tribunal Constitucional entiende que si bien el impulso de Diputaciones y Ayuntamientos es necesario para iniciar el procedimiento “no significa que haya de mantenerse en lo sucesivo y que, como pretenden los recurrentes, la revocación del acuerdo de la Diputación Provincial, o del de suficiente número de Ayuntamientos, haya de suponer que la provincia de que se trate tenga que considerarse excluida de la Comunidad Autónoma en cuestión. Los Ayuntamientos y la Diputación impulsan un proceso, pero no disponen de él, por la doble razón de que, producido válidamente el impulso, son otros los sujetos activos del proceso y otro también el objeto de la actividad que en éste se despliega” (Fundamento Jurídico 5).
4.- Podría de deducirse de lo anterior la irreversibilidad del proceso autonómico, pero sin embargo esta sentencia afecta, como no podría ser de otra manera, a este concreto asunto, y el propio Tribunal Constitucional afirma previamente a esta exposición que “la presente Sentencia no puede pronunciarse sobre el problema de si la provincia de León puede o no segregarse, ahora o en el futuro, de la Comunidad Autónoma a la que pertenece en la actualidad, ni tampoco sobre cuál sería la vía a través de la cual podría alcanzar tal objetivo, pues de lo que se trata aquí es única y exclusivamente de si la manifestación de la voluntad de la Diputación de no ser incluida en la Comunidad castellano-leonesa en gestación en aquel momento debió o no conducir a que el legislador se abstuviese de incluirla en ella” (Fundamento Jurídico 1). Es decir, el alto Tribunal contempla como hecho posible la segregación de una provincia del seno de una Comunidad Autónoma, si bien no entra en su análisis y procedimiento pues no es ese el objeto del recurso de inconstitucionalidad que se ha sometido a su consideración.
5.- Pues bien, centradas, así las cosas, parece obvio que ni la Constitución, ni el Tribunal Constitucional en su labor interpretativa de la misma, ni el legislador, han excluido la posibilidad de la alteración de los límites de las actuales Comunidades Autónomas, si bien también es cierto que, salvo el caso del País Vasco, tampoco han establecido un procedimiento específico para ello. No obstante, podemos atrevernos a ofrecer algunos elementos para iluminar el camino hacia ese objetivo:
- Dado que el art. 143 atribuye la iniciativa del proceso autonómico a las provincias, el paso inicial podría ser la alteración del límite provincial de Cádiz mediante la creación de una nueva provincia integrada al menos por el término municipal de La Línea de la Concepción. La provincia de Cádiz seguiría conservando su denominación por lo que no quedaría afectado el Estatuto de Autonomía de Andalucía cuyo art. 2 dispone: “El territorio de Andalucía comprende el de los municipios de las provincias de Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla.” Para ello se precisaría una Ley Orgánica que las Cortes Generales deberían aprobar conforme a lo dispuesto en el art. 141.1 CE: “Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.”
- Una vez constituida la nueva provincia de La Línea de la Concepción procedería entonces la aplicación del art. 144 a).
6.- Previamente a todo ello, sería imprescindible que quedara explicitada la voluntad del pueblo de La Línea de la Concepción de emprender dicho camino. Para ello, y antes de proceder a la tramitación de la Ley Orgánica de alteración de los límites provinciales de Cádiz y de la creación de la provincia de La Línea de la Concepción, para proceder a continuación a la solicitud de aplicación del art. 144 a) CE, deberían seguirse los siguientes pasos:
- Aprobación por el Excmo. Ayuntamiento Pleno de un acuerdo, que convendría que fuera unánime, instando al Gobierno de la Nación a la presentación de los oportunos Proyectos de Leyes Orgánicas, así como a los Portavoces de los Grupos Parlamentarios del Congreso de los Diputados y del Senado para la presentación de Proposiciones de Ley en el mismo sentido.
- Convocar una consulta popular, conforme a lo previsto en el art. 26 del Reglamento de Participación Ciudadana del Excmo. Ayuntamiento de La Línea de la Concepción, en la que se someta a los ciudadanos inscritos en el censo electoral del municipio la siguiente pregunta: “¿Presta su consentimiento a que se inicien los trámites para que, de acuerdo con lo previsto en la Constitución Española de 1978, La Línea de la Concepción se constituya en Ciudad Autónoma?”
7.- De resultar aprobados los dos pasos anteriores, sería el momento de iniciar la tramitación del procedimiento mediante la utilización simultánea de las dos vías de la iniciativa legislativa: solicitud de adopción de proyectos de Leyes Orgánicas al Gobierno de la Nación y de proposiciones de Leyes Orgánicas a los Grupos Parlamentarios del Congreso de los Diputados y del Senado. No se escapa a nadie que la viabilidad de este proceso precisa, al menos, del apoyo de tres de los cuatro grandes Grupos Parlamentarios presentes en el Congreso de los Diputados.
8.- De resultar aprobada, en su caso, la Ley Orgánica de alteración de los límites de la provincia de Cádiz y de creación de la nueva provincia de La Línea, procedería la constitución de su propio órgano de gobierno provincial que prosiguiera, tras la aprobación de la Ley Orgánica prevista en el art. 144 a), con los trámites previstos en el art. 146 CE:
“El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.”
9.- Dicho Estatuto de Autonomía deberá contener todos los elementos previstos en el art. 147.2 CE:
“2. Los Estatutos de autonomía deberán contener:
a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
b) La delimitación de su territorio.
c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.”
Finalmente, corresponderá a las Cortes Generales la aprobación definitiva como Ley Orgánica del proyecto de Estatuto de Autonomía elaborado por el procedimiento anteriormente descrito.
